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I “primi chiarimenti” del Presidente del Consiglio di Stato sul "Decreto cura Italia"

Con “direttive” rivolte ai Presidenti delle Sezioni del Consiglio di Stato, al Presidente del Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione siciliana e ai Presidenti dei Tribunali amministrativi regionali e Sezioni staccate, il Presidente del Consiglio di Stato Filippo Patroni Griffi ha opportunamente e tempestivamente (il d. l.  n. 18 è stato pubblicato nella G.U. del 17 marzo nella notte tra il 17 e il 18 marzo) redatto (e indirizzato ai vertici degli organi della giustizia amministrativa) un documento “diretto ad assicurare un’applicazione omogenea della normativa emergenziale introdotta dall’art. 84” dello stesso decreto.

Nel ricostruirne e illustrare i contenuti della novella (su cui si rinvia al ns Vademecum del 18 marzo), le direttive sono volte anche a passare in rassegna, con il suddetto intento di garanzia di omogeneità in un momento di estrema incertezza generale, “i principali nodi esegetici e le possibili soluzioni delle problematicità applicative”.

Si tratta di un lavoro che merita il massimo apprezzamento. Se ne richiamano pertanto i contenuti, con alcune brevissime considerazioni a margine.

 

Nella “Premessa” il documento sintetizza le principali novità della nuova disposizione rispetto all’abrogato d. l. n. 11 dell’8 marzo 2020 [su cui si rinvia al ns Vademecum del 9 marzo e alle riflessioni di F. Volpe, su Lexitalia.it e di F. Francario, su federalismi.it]:

1. il prolungamento della sospensione obbligatoria delle udienze sino al 15 aprile, con possibilità di celebrare udienze già dal 6 aprile ove le parti congiuntamente lo richiedano; 2. la precisazione circa la natura omnicomprensiva dei termini oggetto di sospensione; 3. il definitivo consolidamento di un’udienza sulla base degli scritti e degli atti senza discussione orale, con la possibilità di presentazione di brevi note in prossimità della data fissata per la decisione; 4. la previsione della rimessione in termini per le parti che, a causa della sospensione, non abbiano fruito di termini pieni per il deposito di documenti e memorie, con conseguente assegnazione, da parte del giudice, di nuovi termini dimidiati; 5. sul versante cautelare, il tramutamento, ex lege, nel periodo di sospensione, della decisione cautelare collegiale in monocratica”.

 

Nei paragrafi successivi (2-6), il Presidente descrive e illustra con maggiore ampiezza i diversi “punti” del decreto, richiamando in particolare l’attenzione su alcuni profili più delicati e complessi.

 

Nel paragrafo 2, sui “termini della sospensione”, sottolinea in particolare che la sospensione (operante dall’8 marzo al 15 aprile)

  • si riferisce a “tutti i termini processuali, anche se intermedi o a ritroso - ivi inclusi, quindi, quelli relativi ai depositi ex art. 73, comma 1, c.p.a” (si supera così il problema sollevato nel ns Vademecum del 9 marzo e affrontato dal parere della Commissione speciale sul d. l. n. 11 dell’8 marzo e la grave incertezza che ne era seguita);
  • include anche i giorni iniziale (8 marzo) e finale (15 aprile).

[Aggiunta nostra. Si tratta dunque in totale, di 39 giorni: i termini (“in avanti”) che avrebbero dovuto “iniziare” a decorrere in tale periodo iniziano quindi a decorrere il 16 aprile (giorno da includere nel computo), mentre quelli che erano già “in corso” l’8 marzo restano, come nel periodo feriale, sospesi per 39 giorni e riprendono a scorrere a partire dal 16 aprile (ovviamente incluso). I termini “a ritroso” retroagiscono invece automaticamente al 7 marzo e sono quindi retroattivamente già scaduti, con l’effetto che le parti che intendono avvalersi del diritto al deposito di documenti, memorie e repliche dovranno chiedere la rimessione in termini, che i giudici dovranno concedere come disposto dal comma 5 dell’art. 84. La giurisprudenza che ha ripetutamente (e condivisibilmente) affermato che i termini ex art. 73, comma 1, c.p.a. sono posti anche a garanzia dei giudici e non possono come tali essere “rinunciati” su accordo delle parti, dovrebbe escludere la possibilità delle parti costituite di accordarsi per “rinunciare” congiuntamente ad avvalersi della sospensione: vd infra.]

 

Nel paragrafo 3, su “Trattazione e rinvii delle udienze di merito e camerali”, il Presidente ripercorre le modalità di rinvio e di decisione delle controversie nei periodi dall’8 marzo al  15 aprile e dal 16 aprile al 30 giugno [su cui si rinvia ancora una volta al ns Vademecum del 18 marzo], mettendo in luce che:

  • per le cause fissate alle udienze di merito e camerali nel periodo tra l’8 marzo e il 15 aprile (e dunque incise dal rinvio ex lege) la Segreteria comunicherà alle parti la nuova data di udienza;
  • per le udienze di merito e camerali (ivi comprese quelle cautelari: vd. infra) celebrate fino al 30 giugno non è comunque prevista la discussione orale e il giudice decide “sulla base degli atti depositati”; le parti potranno tuttavia depositare “note di udienza” (che la norma definisce “brevi note”) entro le h 12 dell’ultimo giorno utile, che l’art. 84 fissa in due giorni prima dell’udienza [salve, evidentemente, dimidiazioni di legge: n.d.r.]; inoltre, “la parte che non abbia depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a. per effetto della sospensione dei termini previsti dal comma 1 dell’art. 84 e che non si sia avvalsa della facoltà di depositare note difensive [sottolineatura aggiunta]”, ove ne faccia richiesta, è rimessa in termini da parte del giudice, che adotta ogni provvedimento, conseguente alla rimessione in termini, per l’ulteriore più sollecito svolgimento del processo (comma 5); nel solo rito ordinario i termini per il deposito di documenti e memorie, previsti dal comma 1 dell’art. 73 c.p.a., sono ridotti alla metà (comma 5);
  • per le udienze di merito e camerali già calendarizzate nel “sottoperiodo” tra il 6 a il 15 aprile il d. l. lascia alle parti la facoltà di chiedere (con istanza congiunta di tutte le parti costituite), “in luogo del predetto rinvio”, il passaggio in decisione “sulla base degli atti depositati” (id est, anche in questo caso, naturalmente, senza discussione orale). Anche l’istanza, come le eventuali “brevi note”, dovrà essere depositata  entro le h 12 dell’ultimo giorno utile.

Per offrire massima garanzia di giustizia, il documento aggiunge peraltro (al pt. 3.4.) che “ancorché non previsto dal decreto, rientra nella facoltà dei capi degli uffici giudiziari fissare un’ulteriore udienza nel periodo dal 6 aprile al 15 aprile 2020 per la trattazione degli affari già assegnati a udienze di merito e camerali fissate dall’8 marzo al 5 aprile 2020” (e conseguentemente incise dal rinvio ex lege a data successiva al 15 aprile), qualora le parti costituite presentino richiesta congiunta di passaggio in decisione sulla base degli atti depositati (id est, “senza discussione orale”). A tal fine la Segreteria comunicherà alle parti la nuova data di udienza ed esse potranno presentare le brevi note nei termini sopra indicati.

 

 [Aggiunta nostra:

  1. il riferimento nel comma 5 all’art. 60 c.p.a. esclude ogni possibilità di dubbio sull’inclusione nella locuzione “udienze camerali” anche di quelle cautelari: così del resto anche il par. 5 delle direttive in commento;
  2. per quanto osservato nella ns “aggiunta” in riferimento al paragrafo 2, tra “gli atti depositati” di cui il giudice deve tenere conto ai fini della decisione non dovrebbero essere compresi quelli depositati (fuori termine) nel periodo di sospensione e per la cui disamina, anche senza ulteriore deposito, le parti dovrebbero chiedere, in linea con la regola generale fissata dal comma 5 (ragionevolmente applicabile anche per le cause trattate nelle udienze tenute tra il 6 e il 15 aprile), la rimessione in termini: si tratta peraltro di un punto estremamente delicato, che, in caso di ulteriori proroghe dl periodo di sospensione, sarebbe opportuno disciplinare. La richiesta di rimessione in termini potrà essere invece evidentemente evitata per quei depositi che, considerandoli virtualmente effettuati il 16 aprile, rispetterebbero i termini a ritroso dall’udienza].

 

Nella seconda parte del punto 3.3, il documento reca poi utili precisazioni, anche di ordine organizzativo:

  • il riferimento al “giudice” per i provvedimenti sull’istanza di rimessione in termini (sul cui accoglimento, si ricorda, il d. l. non lascia discrezionalità: n.d.r.) deve intendersi operato non solo al collegio, ma anche al presidente che, fuori udienza, disponga rinvii ad altre udienze delle cause per le quali sia stata presentata analoga istanza;
  • per ragioni sistematiche è da ritenere che la possibilità di decisione in forma semplificata si applichi anche alle udienze da celebrare dal 6 aprile al 15 aprile 2020;
  • si ritiene che eventuali avvisi che il presidente dia ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. su questioni di rito rilevate dal collegio debbano essere comunicati alle parti con ordinanza, assegnando un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie e decidendo poi in camera di consiglio, senza fissare una nuova udienza;
  • l’udienza si svolgerà in ogni caso con la presenza (anche da remoto) del segretario di udienza (ma, evidentemente, in mancanza di discussione, anche senza il commesso) che chiamerà le cause e redigerà il verbale.

 

Il punto 3.5 richiama le disposizioni sull’obbligo di ricalendarizzare con priorità le udienze incise dal rinvio in applicazione dei commi 3 e 4 dell’art. 84 del d.l. n. 18/2020 e l’esclusione dal rinvio “se calendarizzate dal 16 aprile in poi, e salvo che non ricorrano specifiche esigenze come d’ordinario, [del]le udienze camerali, [di] quelle relative a tutte le controversie elettorali, nonché [di] quelle in relazione alle quali il presidente, con decreto non impugnabile attesti l’urgenza”.

 

Nel paragrafo 4, sui “giudizi cautelari”, il documento reca, per quanto ancora potesse occorrere e a definitiva esclusione di ogni eventuale residuo dubbio, alcune precisazioni:

  • in tema di ambito di applicazione (pt. 4.1):

Per «giudizi cautelari» si intendono anche i procedimenti relativi alle ordinanze di esecuzione, di revoca o di modifica di precedenti pronunce cautelari.

Per giudizi cautelari «promossi o pendenti» dall’8 marzo al 15 aprile 2020 si intendono quelli conseguenti a ricorsi depositati dall’8 marzo sino al 15 aprile 2020 e non decisi, per qualunque ragione, fino al 15 aprile 2020.

Devono intendersi pendenti, anche i giudizi promossi o pendenti prima del periodo dall’8 marzo al 15 aprile 2020, ed in relazione ai quali sia stata pronunciata in sede collegiale una ordinanza interlocutoria con rinvio a una successiva camera di consiglio, non più celebrata”;

  • in tema di modalità di definizione del decreto monocratico di cui al comma 1 (strumento sostitutivo dell’ordinanza collegiale nel periodo di sospensione):
  • nel ricordare che il presidente può delegare un magistrato, si precisa che [per evidenti esigenze di economicità e celerità: n.d.r.] quest’ultimo sarà, “di norma”, “il relatore già eventualmente designato”;
  • in tema di regole applicabili alle domande cautelari “tramutate ex lege in monocratico:

premessa la perdurante possibilità di utilizzare la cautela di straordinaria urgenza di cui all’art. 56, comma1, c.p.a., al ricorrere dei relativi presupposti, si precisa che, con riferimento alle domande che in questa fase (id est, fino la 15 aprile) saranno definite ex lege in via monocratica, si precisa opportunamente che, trovando applicazione il rito previsto dall’art. 56 c.p.a. (comma 1), occorre:
1) presentare l’istanza di fissazione d’udienza;
2) rispettare la competenza del Tar adito;
3) seguire la disciplina delle notificazioni ex comma 2 dell’art. 56 c.p.a.

e si rimarca che
4) è possibile una previa audizione delle parti senza formalità, per iscritto o con collegamento da remoto;

5) è possibile la subordinazione a cauzione;
6) si deve fissare la camera di consiglio collegiale;

7) non è invece configurabile,in sede monocratica, la decisione ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., con la previsione di una sollecita fissazione di una udienza di merito.

8) il decreto è emanato nel rispetto dei termini previsti dal comma 5 dell’art. 55 c.p.a. (cioè, nei ricorsi soggetti al rito ordinario, dopo il ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell’ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso: termini ovviamente dimezzati nei ricorsi ex art. 119 c.p.a.), “a prescindere dall’eventuale precedente fissazione di una camera di consiglio”.

[Aggiunta nostra: La precisazione va però coordinata (e letta alla luce) di quella – opportunamente – operata al pt. 5 (vd infra) a tutela del legittimo affidamento delle parti sui termini a difesa decorrenti a ritroso dalla stessa camera di consiglio. La locuzione “a prescindere dall’eventuale precedente fissazione di una camera di consiglio” contenuta al pt. 4.5 deve intendersi quindi limitata a rimarcare che tale fissazione non impedisce la trasformazione ex lege del rito];

9) in coerenza con quanto stabilito dal terzo periodo del comma 2 dell’art. 84 per le istanze su cui sia intervenuto un decreto monocratico di estrema urgenza, il decreto monocratico deve fissare la camera di consiglio collegiale:

- in una data dal 6 aprile al 15 aprile 2020, in caso di decreto di accoglimento totale o parziale, e sempre ove possibile, e fatto salvo il disposto del comma 2 dell’art. 84 in ordine alla facoltà della parte su cui incide la misura cautelare di depositare una istanza di rinvio, entro due giorni liberi prima dell’udienza;

- in una data successiva al 15 aprile 2020 negli altri casi;

(a tal fine i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, dei Tribunali regionali e delle relative sezioni staccate comunicheranno ai magistrati delegati le date utili per la fissazione delle suddette udienze)

10) le udienze collegiali seguono, ovviamente, il rito previsto per tutte le “udienze camerali” (locuzione che chiaramente le comprende) dal comma 5 dell’art. 84, con la precisazione che del collegio che deciderà l’istanza cautelare dopo il 15 aprile 2020 [ma verosimilmente anche dopo il 6: n.d.r.] può far parte il magistrato che ha deciso in sede monocratica;

11) fermo che il decreto monocratico conserva efficacia sino alla trattazione collegiale, salva la possibilità di revoca o modifica su istanza di parte notificata, per mere ragioni di opportunità, ove possibile, l’esame dell’istanza di revoca o modifica deve essere affidato dal presidente a magistrato diverso da quello che ha adottato la decisione monocratica.

12) In assenza di espresse previsioni, nulla è innovato in ordine alla disciplina ordinaria dell’inappellabilità del decreto monocratico [la precisazione si è resa necessaria perché, fino alla chiusura del testo definitivo del d. l., era stata inserita la previsione della sua appellabilità: n.d.r.].

 

Nel paragrafo 5, come anticipato, il documento reca importanti considerazioni e indicazioni su “Ulteriori questioni esegetiche e applicative in materia cautelare.”

Si ribadisce che la tutela monocratica “sostitutiva” di quella collegiale in ragione della situazione emergenziale da Covid-19 si deve tenere distinta dalla tutela monocratica in senso proprio, e resta è ancorata ai presupposti e termini della tutela cautelare collegiale (art. 55 c.p.a.), mutuando dalla tutela cautelare monocratica “ordinaria” solo il rito dell’art. 56 c.p.a.. Da ciò discende che il decreto monocratico ex lege “Covid-19” deve rispettare i termini dilatori previsti dall’art. 55 c.p.a., per salvaguardare il diritto di difesa della parte destinataria del ricorso.

Si precisa inoltre – a mio avviso assai opportunamente – che detto decreto monocratico non può essere adottato prima della data in cui si sarebbe dovuta tenere l’udienza collegiale anteriore al 15 aprile 2020.

Più in particolare – dopo aver rilevato che potrebbe porsi il problema del rapporto tra la tutela monocratica, imposta dal legislatore, e le udienze cautelari già calendarizzate nel periodo di sospensione obbligatoria (ossia sino al 15 aprile), in forza dell’originaria programmazione ovvero a seguito di rinvio conseguente alle disposizioni dell’abrogato decreto-legge (che prevedeva quale dies ad quem il 22 marzo) – , il Presidente del Consiglio di Stato correttamente afferma che, “pur nel silenzio delle norme, il decreto monocratico non potrà essere emesso prima della data che era stata fissata per l’udienza camerale (oggi divenuta meramente virtuale), rispetto alla quale gli avvocati delle parti avevano calibrato le proprie strategie difensive e in ispecie la tempistica di deposito dei documenti e delle memorie. Diversamente ragionando la conversione ope legis del rito darebbe luogo ad una decisione anticipata a sorpresa, senza che ve ne sia necessità alcuna alla luce della ratio della normativa, che, è bene evidenziare, non è quella di anticipare i tempi della decisione, ma di semplificarla attraverso l’eliminazione della collegialità nel periodo emergenziale”. Si aggiunge peraltro che “a diverse conclusioni deve invece giungersi nel caso in cui l’udienza cautelare non è stata ancora calendarizzata, o non lo è stata a seguito di rinvio disposto sotto il vigore del decreto-legge n. 11/2020”; sicché, “in tali casi si ritiene che vi siano i presupposti per decidere in monocratico, ovviamente osservati i termini di cui al 55 comma 5 c.p.a., giusta quanto già osservato al par. 5.1”.

[Aggiunta nostra: la ratio della differenza è facilmente intuibile, dal momento che non può riconoscersi una reale aspettativa alla “presumibile” calendarizzazione di una causa in una specifica udienza, tanto più che i presidenti potrebbero aggiungere altre udienze a quelle già previste. Si pongono però due ordini di problemi: a) quid iuris per i primissimi giorni/ore dalla pubblicazione del decreto-legge? sarebbe opportuno quantomeno attendere comunque qualche giorno per emanare i decreti monocratici, in modo da consentire alle parti che confidavano nella mancata calendarizzazione di una camera di consiglio utile, di “attrezzarsi” sulla base delle nuove disposizioni; b) in assenza di un termine ultimo “a ritroso” dalla decisione, si rischia la “rincorsa” a “repliche su repliche”, anche documentali, ad libitum. Da ciò, forse, l’opportunità di calendarizzare anche le decisioni monocratiche, raggruppandole in udienze virtuali]

Si raccomanda poi agli avvocati di continuare a compilare il modello di deposito del ricorso con le modalità “ordinarie”, ossia evidenziando nel modello se vi è richiesta di sola tutela cautelare collegiale (che d’ufficio ed ex lege si convertirà in tutela monocratica) o anche di tutela cautelare monocratica “propria”, spuntando le apposite caselle del modello di deposito ricorso.

 

Il sesto e ultimo paragrafo reca “altre disposizioni di carattere organizzativo”, concernenti

  • le modalità di svolgimento delle camere di consiglio decisorie (e le relative regole di trasparenza);
  • l’esonero fino al 30 giugno dall’obbligo di consegna delle copie d’obbligo (art. 84, comma 10);
  • regole sulle udienze straordinarie di smaltimento e sui relativi rinvii;
  • l’inapplicabilità della sospensione ex lege delle trattazioni delle questioni affidate alle sezioni consultive, salva la possibilità per i presidenti di disporre il rinvio a data successiva al 30 giugno 2020, e fermo il loro svolgimento anche da remoto per uno o più componenti e per il segretario.

 

 

 

 

 

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